Amandemen Konstitusi Dinilai Harus Jadi Langkah Terakhir dalam Penataan Desentralisasi

MARLUGA.COM - Guru Besar UIN Syarif Hidayatullah Jakarta, Prof. Dr. Ahmad Tholabi Kharlie, S.H., M.H., M.A., menilai perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia (UUD NRI) Tahun 1945 harus ditempatkan sebagai pilihan terakhir dalam membenahi sistem desentralisasi di Indonesia.

Menurut Tholabi, persoalan desentralisasi, otonomi daerah, pemerintahan daerah, dan desa perlu lebih dulu dipetakan untuk membedakan masalah yang bersumber dari konstitusi dengan persoalan yang muncul pada tahap implementasi.

Pandangan tersebut disampaikan Tholabi saat menjadi narasumber dalam Focused Group Discussion (FGD) Kelompok III Badan Pengkajian MPR RI bertema “Desentralisasi, Otonomi Daerah, Pemerintahan Daerah dan Desa” di Hotel Santika Premiere Bintaro, Tangerang Selatan, Senin (21/9/2026).

FGD tersebut menjadi bagian dari kajian Badan Pengkajian MPR RI terhadap UUD NRI Tahun 1945 dan pelaksanaannya, khususnya terkait desain desentralisasi dan demokrasi lokal.

Dalam paparannya bertajuk “Menakar Kecukupan Konstitusi, Menata Implementasi: Desain Desentralisasi Asimetris dan Sistem Demokrasi Lokal dalam Kerangka Pasal 18, 18A, dan 18B UUD NRI Tahun 1945”, Tholabi menekankan pentingnya diagnosis sebelum membahas perubahan konstitusi.

“Amandemen adalah langkah terakhir, bukan langkah pertama,” kata Tholabi.

Ia menilai Pasal 18, Pasal 18A, dan Pasal 18B UUD NRI Tahun 1945 telah memberikan dasar bagi penyelenggaraan otonomi daerah, pembagian kewenangan dan hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah, serta pengakuan terhadap daerah yang memiliki kekhususan dan keistimewaan.

Karena itu, menurut dia, sejumlah persoalan desentralisasi tidak selalu membutuhkan perubahan konstitusi. Pembenahan dapat lebih dahulu dilakukan melalui perbaikan undang-undang, kebijakan, kelembagaan, dan pelaksanaan pemerintahan.

Empat Uji Sebelum Mengubah Konstitusi

Tholabi menawarkan empat instrumen untuk menguji apakah suatu persoalan benar-benar membutuhkan perubahan UUD.

Pertama, uji teks, yakni melihat apakah ketentuan konstitusi secara langsung menghambat penyelesaian masalah.

Kedua, uji tafsir, untuk memastikan apakah persoalan masih dapat diselesaikan melalui penafsiran konstitusional.

Ketiga, uji stabilitas legislasi, dengan melihat apakah masalah yang sama terus muncul meskipun telah diatur melalui undang-undang.

Keempat, uji proporsionalitas, yaitu membandingkan manfaat perubahan konstitusi dengan risiko yang mungkin muncul.

Melalui empat pendekatan tersebut, Tholabi berpandangan bahwa berbagai persoalan desentralisasi sebaiknya terlebih dahulu diselesaikan melalui reformasi legislasi dan pembenahan implementasi.

Dorong Desentralisasi Asimetris yang Terukur

Tholabi juga menyoroti perlunya desain desentralisasi asimetris yang lebih sistematis.

Indonesia telah menerapkan berbagai bentuk kekhususan dan keistimewaan daerah, antara lain Aceh, Papua, Daerah Istimewa Yogyakarta, Jakarta, dan Ibu Kota Nusantara (IKN). Setiap daerah memiliki latar belakang sejarah, sosial, budaya, politik, dan fungsi strategis yang berbeda.

Perbedaan tersebut, menurut Tholabi, dapat menjadi dasar pemberian kewenangan yang berbeda sesuai karakter masing-masing daerah.

Namun, pemberian kekhususan perlu dilengkapi parameter yang objektif, proporsional, akuntabel, serta memiliki kepastian mengenai jangka waktunya.

Ia mengusulkan pembentukan UU Payung Desentralisasi Asimetris yang mengatur secara lebih sistematis dasar pemberian kekhususan, bentuk kewenangan, hubungan fiskal, mekanisme evaluasi, hingga kemungkinan penerapan sunset clause untuk kekhususan yang bersifat sementara.

Demokrasi Lokal Tak Hanya Soal Pilkada

Dalam pembahasan demokrasi lokal, Tholabi turut menyoroti persoalan biaya politik, politik uang, pembiayaan pencalonan, serta proses rekrutmen kandidat.

Menurut dia, evaluasi terhadap demokrasi lokal tidak cukup hanya membahas apakah kepala daerah dipilih secara langsung atau melalui DPRD.

“Kalau sumber persoalannya berada di hulu, maka memindahkan pemilihan ke DPRD belum tentu akan menghilangkan transaksi. Transaksi dapat berpindah ruang,” ujarnya.

Karena itu, pembenahan demokrasi lokal perlu dilakukan dari hulu hingga hilir. Hal tersebut mencakup proses rekrutmen kandidat, pencalonan, pembiayaan partai politik dan kampanye, pengawasan, hingga pertanggungjawaban pejabat setelah memperoleh mandat.

Empat Persoalan yang Perlu Diperkuat

Tholabi menyebut setidaknya ada empat aspek yang perlu mendapat perhatian dalam penataan desentralisasi.

Pertama, kepastian desain demokrasi lokal. Dinamika putusan Mahkamah Konstitusi terkait pemilihan kepala daerah perlu diikuti dengan konsistensi antara konstitusi, putusan MK, dan peraturan perundang-undangan.

Kedua, parameter desentralisasi asimetris. Pasal 18B UUD NRI Tahun 1945 telah membuka ruang bagi pengakuan daerah khusus dan istimewa. Namun, diperlukan ukuran yang lebih objektif untuk menentukan bentuk dan batas kewenangan tersebut.

Ketiga, kedudukan desa. Desa perlu memiliki ruang kewenangan yang sesuai dengan karakter self-governing community, sekaligus memiliki hubungan yang jelas dengan pemerintah pusat dalam hal pengawasan dan pembiayaan.

Keempat, kepastian fiskal. Pembagian kewenangan harus diikuti kemampuan pembiayaan yang memadai. Prinsip money follows function dinilai penting agar daerah memiliki sumber daya yang sesuai dengan urusan pemerintahan yang menjadi tanggung jawabnya.

Pembenahan Bisa Dilakukan Tanpa Amandemen

Tholabi menyebut sejumlah agenda dapat dilakukan tanpa terlebih dahulu mengubah UUD NRI Tahun 1945.

Agenda tersebut antara lain pembenahan sistem pencalonan kepala daerah, penataan pembiayaan kampanye, penguatan audit dan transparansi dana politik, kodifikasi hukum pemilu, peningkatan partisipasi masyarakat, serta penataan masa transisi jabatan kepala daerah.

Ia juga mendorong penguatan UU Pemerintahan Daerah dan penyusunan kerangka hukum yang lebih sistematis untuk mengatur desentralisasi asimetris.

Penataan tersebut dapat dilakukan secara bertahap. Pada 2026–2027, fokus diarahkan pada penyelesaian persoalan mendesak dan evaluasi regulasi. Selanjutnya, pada 2027–2029, agenda diarahkan pada pembangunan arsitektur kebijakan yang lebih permanen, termasuk melalui UU Payung Desentralisasi Asimetris dan penguatan UU Pemerintahan Daerah.

Setelah berbagai instrumen hukum dan kebijakan dievaluasi, barulah dapat dilihat apakah masih terdapat persoalan fundamental yang benar-benar membutuhkan perubahan konstitusi.

FGD Kelompok III Badan Pengkajian MPR RI tersebut menghadirkan sejumlah pakar dan praktisi untuk memberikan pandangan mengenai arah penataan desentralisasi asimetris dan demokrasi lokal.

Selain Tholabi, narasumber dalam kegiatan tersebut antara lain Prof. (H.C.) Dr. Drs. Akmal Malik, M.Si., Direktur Jenderal Politik dan Pemerintahan Umum Kementerian Dalam Negeri, serta Dr. Titi Anggraini, S.H., M.H., akademisi Fakultas Hukum Universitas Indonesia dan Dewan Pembina Perludem.

Kegiatan kemudian dilanjutkan dengan diskusi dan pendalaman materi bersama Pimpinan dan Anggota Badan Pengkajian MPR RI.

Menutup paparannya, Tholabi menekankan bahwa penataan desentralisasi membutuhkan diagnosis yang tepat, ukuran yang jelas, serta konsistensi dalam pelaksanaannya.

“Demokrasi lokal dan desentralisasi asimetris yang sehat lahir dari hulu yang bersih dan evaluasi yang terukur,” pungkasnya.